Resumen
El rol de las Primeras Damas ha cambiado mucho en
las últimas décadas. Si bien originalmente asumían un rol más pasivo, en años
recientes las Primeras Damas se han vuelto bastante más activas en la vida
política. Este cambio no ha estado libre de críticas. En particular, debido a
que las Primeras Damas no tienen un puesto oficial, su involucramiento en
asuntos políticos es cuestionado por la ausencia formal de rendición de
cuentas. Es posible que esta falta de rendición de cuentas pueda ser mal
utilizada para obtener ganancias privadas. De hecho, en algunos casos ha
sucedido así, como en los ejemplos que se desarrolla aquí.
La literatura sobre el tema se mantiene limitada e
inconclusa. Aún se debate cuál es el rol de las Primeras Damas. Mientras que
algunos abogan por mantener su papel alejado de la creación de políticas
públicas, con el fin de evitar las percepciones y los riesgos de abuso de poder
y conflicto de intereses, otros consideran que un rol fuerte (o incluso más
fuerte) es positivo, siempre y cuando haya una estructura clara de rendición de
cuentas, tal como con cualquier otro funcionario público.
1. El rol de las Primeras Damas y su rendición de
cuentas
Por su propio estado civil, las Primeras Damas
siempre han tenido una gran cercanía al jefe de Estado. Sin embargo, su rol ha
ido cambiando mucho en las últimas décadas. Del rol pasivo tradicional han ido
pasando, en varios países, a estar visiblemente más involucradas en la creación
de políticas presidenciales. La evolución de este papel fue más visible en
Estados Unidos en los años 90, cuando Hillary Rodham Clinton era Primera Dama.
Desde entonces, muchas otras Primeras Damas también han comenzado a asumir un
rol más asertivo en la política y han ayudado a moldear la formulación de
políticas de gobierno. Pero el tema de la rendición de cuentas de las Primeras
Damas permanece como uno que no ha sido suficientemente explorado hasta ahora.
Dentro de la limitada literatura disponible, se debate todavía sobre el rol de
las Primeras Damas. Al respecto, algunos argumentan que como las Primeras Damas
no son elegidas democráticamente, no pueden ser despedidas y como usualmente
están libres de las restricciones comunes para los funcionarios públicos (por
ejemplo, regulaciones referidas a conflictos de intereses, “puertas revolventes” u otras), el poder de
esta posición puede ser fácilmente abusada. De hecho, ha habido algunos casos
en los cuales la Primera Dama se ha visto involucrada en actividades corruptas,
ayudada por las ventajas de su situación. Algunos autores se han referido a la
aparición de poderosas Primeras Damas, en muchos de los países a fricanos como
el “Fenómenos de las Primeras Damas”.
Puede decirse que el fortalecimiento del rol de las
Primeras Damas conlleva oportunidades para el fortalecimiento de actores
políticos femeninos y que permite colocar a la mujer en el espacio público;
pero el fenómeno es asociado también con muchas tendencias negativas (Ibrahim
2005). En particular, algunas Primeras Damas han usado su privilegiada posición
para auto enriquecerse y no para el fomento de los intereses de las mujeres
(Ibrahaim 2005).
El caso de Hillary Clinton
Estudios sobre el rol de Hillary Clinton en los
años noventa ofrecen una interesante mirada sobre la evolución del rol de
Primera Dama en Estados Unidos y la falta de claridad legal de su posición, rol
y rendición de cuentas. Borrelli (2002) explica que las dificultades surgieron
a raíz de una preocupación por la correcta separación de poderes que podría
provenir de un involucramiento del Legislativo en aspectos internos de la Casa
Blanca, como determinar a quién le puede pedir consejo el Presidente o cómo
debe ser la selección de asesores. Como la Primera Dama y el Presidente están
casados, legislar sobre el rol de la Primera Dama también planteaba problemas
relativos al ámbito privado. Sin embargo, las Primeras Damas y los Presidentes
son figuras públicas y algunos sugieren que la relación marital puede brindarle
a las Primeras Damas oportunidades para influencias indebidas.
En Estados Unidos, hay tres leyes que tienen
relevancia frente a la posición de la Primera Dama. Sin embargo, por momentos
estas son contradictorias entre sí y ofrecen una orientación muy limitada
(Borrelli 2002). La primera ley es aquella que prohíbe el nepotismo en el Poder
Ejecutivo, tanto para los nombramientos como los ascensos (anti-nepotism law).
En segundo lugar, la ley contra la ineficiencia prohíbe que cualquier servicio
gubernamental sea voluntario (
anti-deficiency act), por lo tanto, en Estados
Unidos la Primera Dama no puede desempeñar funciones en el Poder Ejecutivo sin
recibir un salario y no podría ser voluntaria. Sin embargo, la ley sobre el
personal de la Casa Blanca de 1978 señala que el cónyuge brinda “asistencia al
Presidente para descargarlo de deberes y responsabilidades”, lo cual ha servido
para que algunos interpreten que la Primera Dama puede actuar como asistente
del Presidente (Borrelli 2002). Además, la oficinal de asesoría legal descubrió
dos vacíos en la ley contra la infeciencia, que permitieron a la Primera Dama
actuar como una voluntaria legal dentro del Ejecutivo brindando asesoría al
presidente. Pero esto también ha sido puesto en cuestión por otras
interpretaciones de la ley (Borrelli 2002). A pesar de estos debates, las
Primeras Damas en Estados Unidos no han sido disuadidas de involucrarse en los
procesos de creación de políticas a nivel presidencial. En todo caso, sí se han
generado preguntas acerca de la rendición de cuentas de la Primera Dama. Para
muchos, Hillary Clinton se excedió en el papel tradicional de las Primeras
Damas puesto que manejó una organización de 500 miembros que participaron en la
formulación de una política de salud. Este grupo especial se reunía a puertas
cerradas, lo cual solo se es permitido cuando el grupo está enteramente
compuesto por empleados del gobierno. Este secretismo despertó preocupación
entre algunos observadores (Los Angeles Times 1993). La administración Clinton
fue demandada por grupos de interés que alegaban que como la Primera Dama no
era funcionaria del gobierno, las reuniones con su grupo de trabajo sobre la
reforma de la política de salud deberían estar abiertas para el público. El
gobierno, por su parte, sostenía que la Primera Dama era una funcionaria
federal de facto y que deberían serle reconocidas las mismas prerrogativas que
a cualquier otro funcionario del Ejecutivo (Patel 1998). En los tribunales, la
corte distrital sentenció que la Primera Dama Clinton no cumplía con la
definición legal de funcionario o servidor federal, por lo que las reuniones
debían ser públicas (Patel 1998). Sin embargo, en la apelación, la corte tomó
una decisión diferente. Argumentó que el propio Congreso había reconocido que
la cónyuge del Presidente actúa como un equivalente a un asistente de éste
(Patel 1998). Se sentenció, por lo tanto, que la cónyuge presidencial es una
posición oficial de facto pero no de
jure, por lo que la Primera Dama podía participar en procesos
confidenciales (Patel 1998). Ante esta decisión se han expresado preocupaciones
con respecto a que potencialmente se podría romper las leyes contra el
nepotismo. Por otra parte, durante la época del litigio, se hizo conocido que
Hillary Clinton tenía acciones en un fondo mutuo que había invertido dinero en
compañías de Salud (Bowling Green Daily News 1993). Si Clinton hubiera sido una
funcionaria asalariada, las regulaciones éticas la habrían forzado a deshacerse
de cualquier participación que pudiera ser interpretada como una posición de
conflicto de interés. Pero como no recibía remuneración como Primera Dama, la
Oficina de Ética Gubernamental pasó por alto esta situación (Bowling Green
Daily News 1993). La posibilidad de que a la Primera Dama se le apliquen
prescripciones federales con respecto a conflictos de intereses, el grado al
cual la alcanzan ciertos privilegios del Ejecutivo y la posibilidad de ser
investida como asesora política del Presidente, todavía están pendientes de ser
determinados. En aquella época, esta ambigüedad dejó a la Primera Dama Clinton
vulnerable a demandas (Patel 1998). Un autor observa que, a través de los años,
siempre han habido controles estrictos en el poder formal e informal de las
Primeras Damas, particularmente desde el Congreso (Borrelli 2002). Por ello, el
autor concluye que las instituciones gubernamentales no están en peligro. Mas
bien, el autor argumenta que si las Primeras Damas eligen la estrategia
política de ser asesores presidenciales puramente informales, terminan
despojándose a sí mismas de oportunidades, cederán sus carreras a sus esposos,
apoyaran la desigualdad y fomentarán la alienación política. Al evitar el
escrutinio popular, terminan refutando la rendición de cuentas. (Borrelli
2002).
Nigeria
Las mujeres en Nigeria jugaron un rol marginal en
la vida pública por años, sin embargo el perfil público de las Primeras Damas
cambió significativamente con la llegada de Maryam Babangida. Según los
observadores, ella solía comportarse como la co-presidente del país desde que
su esposo llegó al poder en 1985 (Ibrahim 2005). La señora Babangida marcó
el precedente como una figura pública visible y positiva, y las Primeras Damas
que siguieron trazaron rutas similares; sin embargo, también hubo acusaciones
de autoenriquecimiento y abuso de poder (Ibrahim 2005). La actual Primera Dama,
Patiencie Faka Jonathan, ha causado varios debates en el país. En el2012 fue
nombrada como Secretaria Permanente en el gobierno de Bayelsa (This Day Live
2012). De otro lado, la Primera Dama ha sido criticada por el gobernador del
estado de Rivers por su actividad política, debido a que la Oficina de la
Primera Dama no está especificada en la Constitución (This Day Live 2012). Ella
ha pedido que se realice una enmienda a la Constitución para que incluya el rol
de la Primera Dama, con lo cual también podría acceder a los beneficios de la
jubilación (Rythm 2012).
Costa de Marfil
Simone Ggagbo, Primera Dama de Costa de Marfil
entre 2000 y 2011, fue la primera mujer en ser procesada por la Corte
Penal Internacional. Según se ha observado, este es un raro ejemplo de una
persona que esta fuera de la jerarquía de poder, a quien se le encuentra
responsable por las acciones de un gobierno (The Atlantic 2012). Ella está
acusada de haber participado en la violencia post electoral en su país y de ser
personalmente responsable por crímenes de lessa humanidad. Ella y su
esposo también son sospechosos de haber saqueado el tesoro público (The
Guardian 2011). Como se sabe, la Corte Penal Internacional fue establecida para
hacer rendir cuentas a los principales responsables por crímenes
internacionales (The Atlantic 2012); en muchos casos, los máximos responsables
son altos mandos militares, jefes de estado u otros altos oficiales
gubernamentales. Simone Gbagbo no tenía una posición oficial en el gobierno
marfileño, pero fue identificada como parte del círculo cercano del presidente
y como participante activa de las acciones que se realizaron durante los
eventos en cuestión.
Guatemala
El caso de Guatemala pone de manifiesto los
problemas con respecto a las restricciones políticas colocadas a las Primeras
Damas para evitar el nepotismo. En agosto del 2011, la Corte Suprema guatemalteca
falló que Sandra Torres, la ex esposa del presidente Álvaro Colom, era
inelegible para tratar de sucederlo en las elecciones del país (Voices against
corrupction 2011). Como se sabe, Colom y Torres se divorciaron en abril del
2011 para evitar la norma constitucional que prohíbe que los parientes cercanos
del Presidente postulen al cargo. Colom está prohibido de reelegirse. La
sentencia del Tribunal Constitucional señalaba que Torres era inelegible porque
estuvo casada con Colom durante casi todo su periodo presidencial de 4 años,
por lo cual su divorcio se realizó muy tarde.
2. Casos de corrupción que involucran a
las Primeras Damas
Ha habido varios casos de corrupción que involucran
a Primeras Damas en las últimas décadas. A continuación se presenta una
selección:
Brasil
En mayo del 2000, la esposa del ex Presidente de
Brasil, Fernando Collor de Mello, fue condenada por corrupción y sentenciada a
once años y cuatro meses de cárcel (BBC 2000). Rosane Collor fue encontrada
culpable de desviar cientos de millones de dólares de una organización de
caridad que ella dirigía cuando su esposo era Presidente. Los fiscales
explicaron que ella se benefició de un esquema en el que grandes cantidades de
leche en polvo fueron compradas para su caridad a un precio que era 40% mayor
al precio del mercado (BBC 2000).
Egipto
A raíz de la “primavera árabe”, varios casos de
corrupción cometidos por la elite política del país fueron expuestos
públicamente. En algunos de estos casos estaba involucrada la ex Primera Dama,
Suzanne Thabet Mubarak, esposa del derrocado Presidente, Hosni Mubarak. En
junio del 2011, se abrió una investigación sobre fondos públicos, incluyendo a
Suzanne Thabet. De acuerdo con el demandante que presentó la queja a la oficina
del fiscal, la ex Primera Dama ordenó al ex Ministro de Vivienda y Comunidades
Urbanas que asignara todos los proyectos a personas relacionadas con ella (Ahram
Online 2011). Suzanne Thabet fue interrogada por las autoridades en Sharm el Sheij y fue puesta en libertad
después de entregar bienes al Estado. Sin embargo, está enfrentando otros
cargos de apropiación de fondos públicos y de abuso de poder.
Etiopía
Hay varias acusaciones de corrupción que rodean a
la Primera Dama Azeb Mesfin, viuda del Primer Ministro etíope, Meles
Zenawi. Se alega que Zenawi acumuló una gran fortuna personal mientras
estuvo en el cargo (Ayyaantuu 2013). Empresas manejadas por el Fondo para la
Rehabilitación de Tigré (EFFORT, por sus siglas en inglés), que suman la mitad
de la economía del país, están presuntamente manipuladas por el Frente
Democrático Revolucionario del Pueblo Etíope, el partido de Zenawi (ECADF
2013). El conglomerado EFFORT ha sido ampliamente criticado por recibir
préstamos multimillonarios de bancos estatales dados de baja y por evadir el
pago de impuestos, debido a su estatus de entidad no lucrativa (ECADF 2013). Se
sostiene que EFFORT, por años, bajo la dirección de Azeb Mesfin, ha sido usado
por el partido oficialista para canalizar los recursos públicos hacia las arcas
del partido mediante tratos ilegales, contratos, evasión de impuestos y
sobornos (Ayyaantuu 2013).
Filipinas
El régimen dictatorial de Ferdinand Marcos y su
esposa, Imelda Marcos, enfrentó numerosas acusaciones de corrupción en los años
noventa. En septiembre de 1993, Imelda Marcos fue encontrada culpable de
corrupción en una corte Filipina y sentenciada a 18 A 24 años de cárcel (The
New York Times 1993). Fue puesta en libertad bajo fianza e interpuso un recurso
de apelación. La señora Marcos y el ex Ministro de Transportes fueron acusados
de firmar tres contratos de alquiler desfavorables entre la agencia de
transportes del gobierno y un hospital público (The New York Times 1993). Este
fue uno de los casi cien casos que involucraron alrededor de 350 millones de
dólares que se supone que fueron a parar a las cuentas de la familia Marcos en
bancos de Suiza. El Tribunal Federal de Suiza se había pronunciado en diciembre
de 1990, diciendo que el dinero solo sería devuelto al gobierno filipino si un
Tribunal de este país condenaba a Imelda en un juicio justo (The New York Times
1993).
3. El caso peruano y las lecciones que
se puede extraer de la experiencia internacional
Actualmente se discute mucho sobre el papel de
Nadine Heredia en la política peruana. Se critica su involucramiento en la
selección de personal clave de alto nivel (el “gabinete Heredia) y en la toma
de decisiones de la gestión (dar “la luz verde”), así como sus opiniones y
desempeño (los viajes internacionales, por ejemplo). En términos conceptuales,
se podría decir que se le critica que esté en una suerte de limbo carente
cualquier estructura de rendición de cuentas, desde el cual ejerce acciones
para las cuales nadie la eligió.
¿Cómo ha sido en el pasado?
Fue María Delgado de Odría, esposa del dictador
Manuel Odría quien, a mediados del siglo XX, empezó a perfilar el rol político
de esta posición hasta entonces meramente protocolar. Delgado se convirtió en
el rostro social del gobierno, llevando asistencia a comunidades pobres a lo
largo del país. Aunque los fondos con los que actuaba provenían de la oficina
de Asistencia Social (Quiroz 2013, p. 367), su desempeño no contaba con ningún
contrapeso y más bien alimentó la estrategia clientelista desplegada por su
esposo durante el “ochenio”. La primera estructura formal que enmarcó las
actividades de la Primera Dama fue la Fundación por los Niños del Perú, la cual
ésta presidía y que fue creada durante el primer gobierno de Alan García
(1985-1990). Si bien tenía un grado de formalidad, se trataba de una entidad
privada, por lo que los niveles de rendición de cuentas exigibles no eran
equiparables a los del sector público. La fundación continuó operando hasta
entrada la década del 2000, cuando bajo el segundo gobierno de García
(2006-2011), se dispuso su liquidación (La República 2006).
El despacho de la Primera Dama: lo más
cercano a una estructura de rendición de cuentas
Durante la presidencia de Alejandro Toledo se creó
el Despacho de la Primera Dama (2002), oficina destinada a apoyar las funciones
de asistencia y proyección social de Eliane Karp, esposa de Toledo. Karp fue políticamente muy activa
durante el ejercicio de poder de su esposo y también fue criticada por eso,
como es ahora Nadine Heredia. Sin embargo, las actividades de Karp estaban
inscritas, además del despacho mencionado, dentro de otra institucionalidad, a
medio camino entre lo público y lo no público: la Comisión Nacional de Pueblos
Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA), en la cual ejerció como presidenta
ad honorem.
De hecho, las acusaciones que enfrentó vinieron por
su desempeño en este frente (disposición discrecional de fondos públicos para
la Comisión). Toledo optó por desactivar CONAPA y promover la creación, por
ley, del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos (INDEPA), y aunque Karp ya no estaba ligada formalmente a esta
entidad, sí mantuvo un vínculo como promotora y defensora de esta gestión.
Posteriormente, al volver Alan García al poder en el año 2006, entre sus
primeras medidas estuvo el cierre del despacho de la Primera Dama (mediante el
Decreto Supremo 66-2006-PCM) y luego cerraría también el INDEPA, integrándolo a
la estructura de otros ministerios (el de la Mujer, primero, y luego el de
Cultura). En todo caso, durante la nueva administración aprista, la Primera
Dama, Pilar Nores, se dedicó a la proyección social desde la ONG que presidía,
el Instituto de Trabajo y Familia, aunque esto no estuvo libre de sospechas de
uso de recursos públicos (Diario16 2013).
Preguntas, más que lecciones:
¿Fue un error haber eliminado el despacho de la
Primera Dama? Posiblemente sí. La experiencia internacional sugiere que es
importante resolver dos cuestiones con respecto a esta figura: 1) formalizar su
papel en relación con el gobierno y 2) establecer una estructura de rendición
de cuentas apropiada. El despacho podría haber sido un pilar sobre el cual se
podría levantar esta estructura. Queda pendiente, además, la discusión sobre el
primer punto: ¿la Primera Dama puede ser asesora del presidente Humala? ¿Consejera?
¿Hasta dónde pueden llegar sus funciones? ¿Cómo se relaciona con otros miembros
del Poder Ejecutivo, si acaso podría hacerlo? ¿Que se resigne a ser una figura
protocolar? Cualquier diseño de rendición de cuentas debe estar en función de
las respuestas a estas preguntas. Al respecto, la salida que ha encontrado el
gobierno de Humala - elegirla presidenta del Partido Nacionalista—no parece
haber sido suficiente, pues como se ha señalado, el partido, el gobierno y la
pareja presidencial no tienen límites suficientemente claros, debido a la
propia naturaleza e historia de esta organización política, altamente
personalista y familiar.
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